娄政发〔2003〕4号

　　娄底市人民政府关于

　　批转市财政局人民银行娄底市中心支行《娄底市部门预算和国库

　　集中支付核算改革试点方案》的通知

各县、市、区人民政府，市政府各局委、各直属机构：

　　现将市财政局、人民银行娄底中心支行《娄底市部门预算和国库集中支付核算改革试点方案》转发给你们，请认真遵照执行。

　　二〇〇三年四月三日

　　娄底市部门预算和国库集中支付核算改革试点方案

　　市财政局人民银行娄底市中心支行

　　（二〇〇三年四月三日）

　　为适应社会主义市场经济发展要求，健全和完善公共财政体系，建立规范的预算管理制度和现代国库管理制度，强化预算约束，加强财政收支管理和监督，提高财政资金的运行效率和使用效益，根据《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》（国办函〔2001〕18号）、《财政部 中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》（财库〔2001〕24号）、省委、省政府《关于改革预算管理推进依法理财的意见》（湘发〔2000〕21号）和《湖南省人民政府关于批转省财政厅人民银行长沙中心支行〈湖南省国库集中支付核算改革试点方案〉的通知》（湘政发〔2002〕23号）的精神，结合我市实际，制定本方案。

　　一、改革的基本原则

　　（一）积极稳妥、收支平衡的原则。预算编制应与经济和社会发展相适应，严格按《预算法》规定，坚持量入为出、量力而行和勤俭办事的原则，积极稳妥地确定预算收入和支出，确保收支平衡。

　　（二）优先保障重点支出的原则。按照“一要吃饭，二要建设”的原则，市级财力按以下顺序分配：

　　1、人员工资和国家政权机关正常运转经费；

　　2、各项应由财政负担的社会保障支出；

　　3、法律规定的教育、科技、农业等政策性支出；

　　4、市委、市政府确定的重点项目支出；

　　5、基础设施建设及其它公益事业发展支出。

　　（三）综合预算、零基预算的原则。编制部门预算时，统筹考虑部门和单位的预算内外资金，实行综合预算；坚持用零基预算编制方法，不考虑以往支出基数，而是按照财力状况和项目的轻重缓急程度合理配置财力资源。

　　（四）细化项目预算的原则。细化预算编制内容，逐步将预算编制到“目”、“节”级科目。各项专项经费，除预留与中央、省配套和对下专项转移支付外，都要按要求细化到具体项目，落实到具体承担单位。

　　（五）公共财政的原则。财政性资金应退出对竞争性和经营性领域的直接投入，尽力满足社会公共需要。逐步减少除教育等极少数事业单位外的财政补贴，促进事业体制改革。

　　（六）“三个不变”的原则。逐步建立现代国库管理制度，坚持预算单位的资金使用权、预算执行主体和会计核算主体不变。

　　（七）有利于方便用款的原则。转变财政资金拨付方式，减少资金申请和拨付环节，提供优质服务，更加方便预算单位及时用款。

　　（八）有利于规范操作的原则。明确部门预算的编制内容、编制方法和编制程序，规范部门预算编制。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、人民银行国库和代理银行在国库集中支付中的管理职责，使各项财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。

　　二、改革的主要内容

　　（一）部门收入预算的编审

　　1、部 门收入预算的测定。主要运用“标准收入预算法”来测算收入。一定量的收入来源能够提供一定量的财政收入，彼此间有一个相对稳定的函数关系，其比例作为测算 收入的参照“标准”。“标准收入预算法”，即以这些“标准”做参照来测算收入，同时根据下年度可能发生的某些因素进行调整，制定收入预算。收入预算要按收 入种类逐项核定，部门组织的行政性收费等非税收入和其他收入要核定到部门、到项目。

　　2、部门收入预算的审核。区分行政和事业单位，分别按照《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》规定的单位收入预算项目进行审核。重点对行政单位的行政性收费计划进行审核，确定财政专户核拨资金，对事业单位按财政供给政策确定财政拨款。

　　（二）部门支出预算的编审

　　1、 支出预算的测定。部门支出由基本支出和项目支出两部分组成。基本支出是指行政事业单位为保障其机构正常运转，完成日常工作任务所必需的开支，包括人员经费 支出和日常公用经费支出两部分。项目支出是指行政事业单位为完成特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出之外发生的支出。

　　基本支出预算要实行零基预算，其中人员经费支出按照标准定额逐人核定，公用经费支出按部门分类分档按定额和项目编制预算。

　　项目支出预算要及时进行项目论证，测定支出概算，结合市委、市政府确定的经济和社会发展计划，进行分类排队，制定项目滚动发展计划，年度预算要编制到具体项目。

　　2、支出预算的审核

　　(1)基 本支出预算的审核。人员经费中的基本工资、津贴、奖金、社会保障费、离休费、退休费、退职费按人按标准审核；抚恤和生活补助、医疗费、住房补贴、助学金等 按国家有关政策规定和人员情况审核，部门自行出台的规定财政不予承认，不属于财政供给范围人员的经费财政不予负担。日常公用经费区分正常公用经费和专项公 用经费，正常公用经费是指保证单位本身正常办公基本需要的办公费和维持单位日常业务运转的印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、培训 费、招待费、修缮费、购置费以及其他费用，是单位的经常性支出，按定额和单位编制人数核定；专项公用经费是指用于市直单位本身的非经常性、阶段性的专项投 入，如专项设备购置费、大型修缮费和大型会议费等，按项目逐项核定，实行项目支出管理。

　　(2)项 目支出预算的审核。项目支出主要包括基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费（生产性部分）、科技三项费用、城市维护费、支援不发达地区支出、专项支 出等生产建设支出。此类支出要直接确定到项目，预算时必须有具体项目名称、项目单位、实施时间、实施地点和可行性论证报告，并对项目投资预算按要求进行分 解细化。审核时，要实行专项编审小组研究论证制度，按轻重缓急程度排队。预算编制时，只对项目，不对部门，项目论证不充分、项目预算建议书不符合要求的不 予考虑。

　　（三）部门预算的编制程序

　　1、市财政局预算编审中心根据预算科测算的综合财政预算收支总盘子，向预算单位下达各项基本支出的定额标准和限额，制发部门预算文本格式；

　　2、预算单位根据定额标准和限额要求，编制部门预算建议计划一式二份，报预算编审中心；

　　3、预算科、预算编审中心分别与各相关业务科室对预算单位报送的预算建议计划进行审核，向预算单位提出调整意见；

　　4、预算单位根据财政部门的调整意见调整相关预算收支建议计划，填写预算文本，报预算编审中心；

　　5、预算编审中心对预算单位填报的预算文本和项目支出建议计划进行审核、平衡后，填写各预算单位预算文本（含项目支出预算），再返回各预算单位征求意见；

　　6、预算单位将书面意见报送预算编审中心，由预算编审中心会同各业务科室进行综合，再报市财政局预算审查小组研究确定。

　　7、市财政局将确定的各预算单位的预算建议计划报市政府和市人大审查、批准后，形成正式部门预算，并以市财政局名义将部门预算批复到各预算单位。在预算批复之前，财政参照上年同期资金拨付情况进行预拨。

　　（四）建立国库单一账户体系

　　按 照财政国库管理制度的基本要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体 系支付到商品和劳务供应者或用款单位。财政性资金的现金流原则上不再通过预算单位。预算单位仍应履行《会计法》等法律法规赋予的各项职责。

　　1、国库单一账户体系的组成

　　(1)财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。

　　(2)财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，在商业银行为预算单位开设零余额账户。

　　(3)财政部门在商业银行开设非税收入财政专户，按收入和支出设置分类账。

　　(4)经国务院、省人民政府和市人民政府批准或授权财政部门开设的特殊过渡性财政专户（以下简称特设专户）。

　　建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡户，预算单位的财政资金账户经过轧账后，原则上不再保留。预算单位的所有财政性资金逐步纳入国库单一账户体系管理。

　　2、国库单一账户体系中各类账户的功能

　　(1)国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设零余额账户、特设专户进行清算，实现支付。

　　(2)财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付（含提取现金）和与国库单一账户清算。

　　(3)非税收入财政专户，用于记录、核算、反映非税收入的收入和支出活动，以及非税收入日常收支和零余额账户、特设专户的清算。

　　(4)特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。

　　上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。

　　在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户体系核算所有财政性资金的收入和支出。并通过商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。

　　（五）规范收入收缴程序

　　1、收入类型。按政府收支分类标准，对财政收入实行分类。

　　2、收缴方式。为适应财政国库管理体制改革的要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴两种方式：

　　直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或非税收入财政专户。

　　集中汇缴是由征收机关(有关法定单位)按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或非税收入财政专户。

　　3、收缴程序。

　　直接缴库程序。应直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或非税收入财政专户。

　　集中汇缴程序。小额零散税收和法律法规另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，由执收单位比照本程序缴入国库单一账户或非税收入财政专户。

　　4、规范收入退库管理。涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定执行。

　　（六）规范支出拨付程序

　　1、 支出类型。财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理的需要，具体分为：工资支出，即预算单位的工资支出；购买支出，即预算单位除工资支 出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入 《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；转移支出，即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明 具体用途的资金、市对县(市、区)的一般性转移支付等。

　　2、支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付方式。

　　(1)财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者，下同）或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括:

　　工资支出、购买支出以及市对县(市、区)的专项转移支付，拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等，直接支付到收款人。

　　转移支出（市对县市区专项转移支出除外），包括市对县(市、区)的一般性转移支付中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出等，支付到用款单位（包括下级财政部门和预算单位，下同）。

　　(2)财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。

　　财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算或制定改革试点的具体实施办法中列出。

　　3、支付程序

　　(1)财 政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及 相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户 划拨到收款人的银行账户。

　　财 政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采取“国库支票”支付。财政支付执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收款人的支票交给预算单位，由预 算单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行入账，收款人开户银行再与代理银行进行清算。每日营业终了前，由国库单一账户与代理银行进行清算。

　　工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。

　　支付对象为预算单位和下级财政部门的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位或下级财政部门账户。

　　(2)财 政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政支付执行机构将批准后的限额通知代理银 行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账 户清算。

　　上 述财政直接支付和授权支付流程，以现代化银行支付系统和财政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政支付执行机构或预算 单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行清算系统向收款人付款，并在每天轧账前，与国库单一账户进行清算。

　　预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。

　　三、改革的配套措施

　　（一）制定、修订相关管理制度和办法。制定、修订一系列相关配套制度和管理办法，建立、完善市级财政收支对账制度和报表体系，保障各项业务的顺利开展。

　　（二）清理整顿单位银行账户。对预算单位在银行及其他金融机构开设的所有账户进行清理，取消不符合改革规定的银行账户，保证国库单一账户体系正常运行。

　　（三）建立财政管理信息系统和国库管理操作系统。主 要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收入征收情况；国库现金管理系 统，及时反映国库每天的收支和平衡状况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统，全面反映国债偿还、余额情况。

　　（四）建立健全现代化银行支付系统。结合我市财政国库管理制度改革的特点，逐步建立健全适应改革要求的现代化银行支付系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。

　　（五）建立健全监督制约机制。财 政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政国库集中支付核算执行机构的内部监督制约制度，财政监 督部门要定期对支付执行的相关业务进行内部审计；中国人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控；审计部门要结合财政国库管理制度的 建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安 全。

　　四、实施步骤及时间

　　根据市委、市政府的决定，按照整体设计、分步实施的原则，市本级于2003年实行部门预算和国库集中支付核算改革试点，确定市财政局、市建设局、市民政局、市科技局和市农业局为第一批试点单位；从2004年起，在市级预算单位全面实行。各县(市、区)也要积极创造条件，稳步推进部门预算和国库管理制度的改革。