娄底市规范性文件管理办法

第一章  总  则

第一条为加强规范性文件的管理，维护法制统一，确保政令畅通，推进依法行政，根据《湖南省行政程序规定》《湖南省规范性文件管理办法》，结合我市实际，制定本办法。

第二条本市行政区域内规范性文件的起草、审核、发布、备案以及监督管理工作，适用本办法。

第三条本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的行政公文。

行政机关在行政管理中采取的措施，内容涉及非确定的公民、法人或其他组织的权利和义务以及相关行政主管部门职权划分的，应以规范性文件的形式制发。

行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作要点、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免、一般性通知等文件，以及规划类文件和专业技术标准、技术操作规程类文件，不纳入规范性文件管理范围。

第四条规范性文件管理，应当遵循依法、统一、公开、公众参与和控制数量、提高质量的原则。

第五条市、县市区人民政府、娄底经济开发区管委会依法履行层级监督职责，对所属各部门和下级人民政府（街道办事处）的规范性文件进行监督管理。

市、县市区人民政府领导本地区的规范性文件管理工作。

第二章  起  草

第六条起草规范性文件时应对规范性文件拟规范事项的现状进行全面调查，并对现行的有关文件进行清理，注重实际需要，力戒照抄和形式主义。

第七条政府规范性文件应由政府有关主管部门组织起草，必要时可以邀请或者委托有关专家、研究机构起草。部门规范性文件按照内部职责分工由部门安排机构负责起草。

起草的规范性文件内容涉及其他部门、机构职责或者与其他部门、机构关系密切的，起草部门应征求其他部门、机构意见，或者与相关部门、机构联合起草。

起草规范性文件，应当组成起草班子或指定专人负责起草，拟规定的事项专业性强，或者涉及公众切身利益，或者社会关注度高的，应当邀请有关专家、组织参与起草，或者委托有关专家、组织起草。

政府工作部门拟对涉及群众切身利益或者社会关注度高的事项，或者涉外、涉港澳台的事项制定规范性文件，应当事先请示本级人民政府同意。

第八条下列机构不得制定规范性文件：

（一）临时性机构、议事协调机构；

（二）政府部门的内设机构；

（三）政府部门的派出机构；

（四）受行政机关委托执法的机构。

第九条规范性文件草案应当包括以下主要内容：

（一）制定规范性文件的目的和依据；

（二）调整对象和适用范围；

（三）主管部门；

（四）具体行为规范（权利义务、法律责任等）；

（五）施行日期、有效期；

（六）其他事项。

第十条规范性文件草案必须符合下列要求：

（一）不得与宪法、法律、法规和规章以及上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令相抵触；

（二）符合本市实际情况，切实可行；

（三）不得在规范性文件中不恰当地设置或扩大部门行政职能，需要在规范性文件中明确有关部门职责的，必须与有关部门的法定行政职能相一致；

（四）结构严谨，条理清晰，概念明确，用词准确，文字规范，标点符号正确。

第十一条规范性文件不得创设下列事项：

（一）行政许可项目；

（二）行政事业性收费项目；

（三）行政处罚和行政强制；

（四）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；

（五）在法律规定之外设定强制检测、前置审批、签署意见、申报制度；

（六）设定地方性保护，要求他人购买指定商品以及限制或者变相限制外地商品和外地企业进入本地市场等妨害公平竞争、阻碍市场流通的内容；

（七）属于国家秘密的事项；

（八）其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。

第十二条规范性文件草案中规定的内容尚无法律、法规和规章依据的，应当在上报草案时作出说明。

规范性文件草案应当与市人民政府颁发的现行规范性文件相一致。对同一事项如作出与现行规范性文件不一致的规定，应当在草案中作出说明。

起草的规范性文件如代替现行规范性文件时，必须在草案中注明被废止的规范性文件名称及发文字号。

第十三条起草规范性文件，起草部门应当加强调查研究，采取座谈会、论证会、咨询会、公开征求意见等方式广泛听取有关机关、组织、专家学者和公众的意见。在起草调研阶段，应当邀请政府法制机构工作人员参加。

涉及重大行政决策的规范性文件，起草部门应当在本部门网站、本级政府网站或者本地区公开发行的报纸等媒体上公布征求意见稿以及反馈意见的方式、截止时间，公开征求意见。有确定的管理相对人的，文件起草部门应当征求大多数相对人的意见。

起草涉及公众重大利益，公众意见有重大分歧，可能影响社会稳定，或者法律、法规、规章规定应当听证的规范性文件，起草单位应当举行听证会听证。

制定与企业生产经营活动密切相关的规范性文件，应根据拟设立制度对各类企业、行业可能产生的影响及其程度、范围，采取召开听证会、座谈会、论证会、问卷调查、书面发函等方式，听取有关企业和行业协会商会以及律师协会的意见。

第十四条任何单位和个人均可以向制定规范性文件的机关或起草部门提出书面或者口头意见和建议。

对于有关单位和个人提出的意见和建议，起草部门应当进行认真研究。未予采纳的，应当向建议人予以说明。

第十五条有关部门对征求意见稿应当认真研究，提出同意或修改的意见，经主要负责人签署并加盖部门印章后按起草部门要求及时反馈。

起草部门应当认真研究有关部门提出的意见，对合理的意见应予以采纳；起草规范性文件时部门意见不一致的，起草部门须与有关部门充分协商。意见分歧较大的，应当主动做好协调工作。未协商一致的事项，不得在送审稿中规定。对难以协调的问题，应当在上报送审稿时说明情况与理由。

第十六条政府规范性文件初稿须经起草部门法制机构审核、起草部门负责人讨论，形成送审稿，由主要负责人签署，报请政府审查决定。联合起草的，初稿经主办部门法制机构审核后，先由协办部门负责人讨论、再由主办部门负责人讨论，或者由联合起草各部门负责人集中讨论，形成送审稿，由联合起草各部门主要负责人共同签署后报请政府审查决定。

部门规范性文件初稿由起草单位集体讨论形成送审稿，报请制定机关审查决定。

第十七条政府规范性文件送审时，起草部门应当及时向同级政府办公室报送下列材料：

（一）起草部门主要负责人签署的提请政府审查的请示；

（二）规范性文件送审稿纸质文本、电子文本；

（三）起草说明；

（四）所依据的法律、政策的标准文本；

（五）有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的不同意见及部门之间协商会签的原件；召开了听证会、论证会的，应当附有听证会、论证会笔录。

与其他行政机关管理职责相关联的，应当提交与其他行政机关协商情况的说明。规范性文件送审稿规定由有关部门制定具体实施措施的，还应当附送具体实施措施草案。

第十八条起草部门撰写的起草说明应当包括以下内容：

（一）制定该规范性文件的必要性、可行性和有关法律、政策依据；

（二）起草的指导思想与宗旨；

（三）适用范围和主要内容；

（四）相关部门协商会签情况及对不同意见的协商处理情况；

（五）执行该规范性文件拟采取的主要措施；

（六）其他应当说明的事项。

第十九条政府办公室应当对材料的齐备性、规范性和制定该规范性文件的必要性进行审查。符合要求的，转送审查机构进行审查；不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料后转送审查机构进行审查。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定等需要立即制定实施规范性文件外，应保证合法性审查时间不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

第三章审  查

第二十条  制定机关法制机构应当就制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法进行全面审查，向制定机关提交合法性审查报告，并可对草案内容作适当调整、补充、修改、删节。

负责合法性审查的法制机构要求起草部门补充依据、说明情况，或者要求有关单位协助审查的，起草部门和有关单位应当予以配合。对因材料不齐备且不按时补交有关材料而影响审查工作正常进行的，退回起草部门。

第二十一条  政府法制机构对规范性文件送审稿，应当在规定时间（不含要求起草部门提供材料、征求意见的期间）内根据不同情况分别作出以下处理：

（一）对无原则性分歧意见、条件成熟的送审稿，经修改后，由主要负责人签署审核意见，提交政府办公室按程序办理；

（二）对存在原则性分歧意见、经协调后未能取得一致意见的，提出审核意见，报请政府领导决定；

（三）对内容需作较大修改的，提出意见，退回起草部门修改、补充，或重新拟制；

（四）对不符合本办法要求，依据不充分，应暂缓制定或者没有必要制定的，提出暂缓制定或不予制定的审查意见，退回起草部门。

第二十二条法制机构对合法性审查发现的问题，区分情况，按照下列规定处理：

（一）制定机关不具有制定该规范性文件的法定权限，或者送审稿的主要内容不合法的，建议不制定该规范性文件；

（二）应当事先请示本级人民政府同意的部门规范性文件，尚未请示的，建议待请示本级人民政府同意后再制定；

（三）应当公布征求意见稿但尚未公布、应当听证但尚未听证、应经专家论证但尚未论证的，建议退回起草部门补正程序；

（四）送审稿的个别具体规定不合法的，逐一提出具体修改意见。

第二十三条政府法制机构召集的规范性文件草案协调会，被通知单位应当委派能代表本单位表态的人员参加。政府法制机构在审查规范性文件送审稿时，可以征求有关单位的意见，有关单位应当在规定的时间内回复。

起草单位应当根据合法性审查意见对规范性文件做必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审查意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

第四章  决定和公布

第二十四条政府制定的规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的规范性文件要经本部门办公会议审议决定。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交集体审议。

因重要紧急情况必须立即制定规范性文件的，送审稿经合法性审查通过后，可以直接提请本机关主要负责人或者其委托的负责人决定和签署。

第二十五条规范性文件印发前由本级政府法制机构统一登记、统一编号、统一公布。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。

公布和印发规范性文件，应当按照规定标注登记号。

建立健全政府门户网站统一发布、信息共享、动态更新的规范性文件库，实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化效力状态管理。

第二十六条部门报送规范性文件登记，须将登记报告、规范性文件纸质和电子文本、合法性审查报告和依据等材料径送本级人民政府法制机构。材料齐备且符合要求的，予以受理；材料不齐备或者不符合要求的，不予受理并说明理由。

第二十七条政府法制机构对报送登记的部门规范性文件进行形式审查，于3个工作日内登记、编制登记号，并出具《规范性文件登记通知书》。但是，对主体资格、制定权限等违法的，不予登记，并出具《规范性文件不予登记通知书》。

政府法制机构应当将已经统一登记、统一编号的部门规范性文件及时交本级政府公报和政府网站统一公布。

第二十八条政府工作部门就涉及群众切身利益或者社会关注度高的事项，或者涉外、涉港澳台的事项联合制定的规范性文件，须经本级人民政府批准后方可公布。

第二十九条规范性文件应当于统一公布之日起30日以后施行。但是，公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章、上位规范性文件执行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，应当明确自公布之日起施行。

第五章监督管理

第三十条  县级以上人民政府应当将规范性文件管理工作纳入法治政府建设督察的内容。

各级人民政府、县级以上人民政府工作部门报告年度依法行政情况，应当包括规范性文件管理工作情况。

第三十一条  实行规范性文件事后审查监督制度：

（一）政府规范性文件印发后，应当于5日内将正式文本3份送政府法制机构，政府法制机构应当于公布之日起15日内向上一级人民政府报送备案；政府办公室应当在规范性文件公布之日起15日内向同级人大常委会报送备案；垂直管理部门制定的规范性文件，于本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布后15日内报送上一级主管部门备案。备案机关法制机构对符合报备规范的规范性文件进行备案登记，按月公布目录，并进行事后监督审查。

（二）公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法，属于政府规范性文件的，可以申请制定机关的上一级政府法制机构审查；属于部门规范性文件的，可以申请制定机关的同级政府法制机构审查；属于垂直管理部门规范性文件的，可以申请制定机关的同级政府法制机构或者上一级主管部门法制机构审查。政府或者部门法制机构，应当于接到申请之日起30日内作出处理，并将处理结果书面告知申请人，确因特殊原因不能在30日内审查完毕的，经本部门主要负责人批准，可以延长15日。

（三）上级机关指示审查、其他机关建议或者转送审查规范性文件的，有管辖权的政府或者部门法制机构应于接到指示或者建议、转送函后60日内，向上级机关书面报告或者向建议、转送机关书面告知审查结果。

市人民政府规范性文件备案，按照有关法律、法规的规定执行。

第三十二条有关政府或者部门法制机构不履行规范性文件审查处理职责的，上级或者本级政府法制机构应当责令其限期审查处理；必要时，可以直接审查处理。

第三十三条政府和部门法制机构审查规范性文件，依据法律、法规、规章和上位规范性文件。

需报请上级人民政府裁决或者决定适用依据的，中止审查，待上级人民政府裁决或者决定后，恢复审查。

第三十四条政府或者部门法制机构审查发现规范性文件违法的，应当书面建议制定机关立即停止执行并自行纠正，制定机关须于接到建议函之日起20日内书面报告纠正结果。逾期不报告纠正结果的，按照下列规定处理：

（一）超越职权，或者依法需经批准而未经批准，或者未经统一登记、统一编号、统一公布的，由负责审查的政府或者部门法制机构确认该规范性文件无效；

（二）内容违法的，由负责审查的政府法制机构提请本级人民政府撤销该规范性文件，或者由负责审查的部门法制机构提请本部门撤销该规范性文件。

确认规范性文件无效或者撤销规范性文件，应当在本级政府公报和政府网站上公布。

第三十五条规范性文件应当在文末标注施行日期、有效期。

规范性文件有效期一般为5年。因实施法律、行政法规制定的规范性文件有效期需要超过5年的，最长不得超过10年。标注“暂行”“试行”或部署阶段性工作的规范性文件，有效期不超过2年。专用于确认现有的规范性文件有效性、废止原有的规范性文件或者停止某项制度实施等的规范性文件长期有效。

起草单位应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续执行的，应当在有效期届满30日前向制定机关提交评估报告，经批准后在政府网站重新公布，并重新计算有效期；需要修改后继续实施的，应当在有效期届满60日前进行修改，并按照办文程序和本办法第二十五条规定重新登记、编号和公布，重新计算有效期。

第三十六条实行规范性文件动态清理工作机制，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及法律、法规、规章和上级文件制定、修改、废止情况，及时对规范性文件进行清理。

情况变化，需要修改、宣布失效或者废止本机关有关规范性文件的，制定机关应当及时清理相应规范性文件。

修改规范性文件，按照本办法关于规范性文件制定的规定执行。宣布失效和废止规范性文件，应当在本级政府公报和政府网站公布失效和废止的规范性文件目录。

第三十七条有下列情形之一时，行政机关应当及时清理本机关制定的规范性文件：

（一）法律、法规、规章、上级行政机关的命令和决定以及本机关制定的新文件修改、替代或者撤销了现行规范性文件的部分或全部内容；

（二）规范性文件已经不适应当前经济建设和社会发展的需要，或者与国家现行政策相抵触；

（三）规范性文件因规范的任务已经完成而自然失效。

市人民政府规范性文件由市人民政府法制机构组织清理，并向市人民政府报告。

第三十八条规范性文件的解释权属于制定机关。需要对规范性文件作出解释的，由制定机关法制机构拟订解释草案，经制定机关审定后，按照本办法第二十五条的规定公布，与原规范性文件具有同等效力。

制定机关法制机构可以就本机关制定的规范性文件具体应用中的问题答复咨询。

第三十九条制定机关违反本办法规定制定、发布规范性文件，或者不依法报送规范性文件备案的；政府或者部门法制机构不履行规范性文件审查职责，或者对审查发现的错误不予纠正的，依照《湖南省行政程序规定》对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行责任追究。

第六章  附则

第四十条乡镇人民政府制定的规范性文件，参照《湖南省规范性文件管理办法》和本办法关于政府规范性文件的规定执行，接受同级人民代表大会的监督，由县级人民政府法制机构指导编制登记号，对乡镇人民政府规范性文件进行备案。

第四十一条本办法自公布之日起施行，2006年3月8日市人民政府发布的《娄底市规范性文件备案审查办法》同时废止。

附件：1．提请制定规范性文件的请示格式

2．合法性审查报告格式

3．登记报告格式

4．登记通知书格式

5．不予登记通知书格式
附件1

提请制定规范性文件的请示格式

△△△局（委、办）

关于制定《△△△》的请示

市（县/市/区）人民政府（娄底经济开发区管委会）：

为了△△△，根据△△△，特请市（县/市/区）人民政府/娄底经济开发区管委会（人民政府办公室）制定《△△△》。现将《△△△（送审稿）》报请审查决定。

当否，请批示。

附件：1．《 △△△（送审稿）》纸质文本3份、 电子文本1份

2．起草说明2份

3．依据和参考资料1套

4．征求意见及意见采纳情况1套

（公章）

△年△月△日

附件2

合法性审查报告格式

△△△司法局（△△△法制科/股）

关于《△△△》的合法性审查报告

市（县/市/区）人民政府（娄底经济开发区管委会）（局/委/办务会议）：

△△△局（委/办[科/股]）起草的《△△△（送审稿）》已经我局（科/股）审查，现将情况报告如下：

一、审查过程

△△△年△月△日，△政府（局/委/办）办公室将《△△△（送审稿）》送我局（科/股）进行合法性审查。接到送审稿后，我局（科/股）即安排专人进行了研究，并……（对审查过程和所做的工作作出描述）。

二、合法性情况

需对制定主体、制定权限、制定程序、送审稿内容和形式是否合法逐一作出审查确认。制定主体、制定权限或送审稿主要内容不合法的，应当建议不予制定该规范性文件；个别具体规定不合法的，应对存在的问题逐一具体分析，并提出明确、具体的修改建议。

三、登记、编号和公布

《△△△》经市（县/市/区）人民政府（娄底经济开发区管委会）审议决定并经市（县/市/区）长（娄底经济开发区管委会主任）签署后，我局将依据《湖南省行政程序规定》第四十九条，《湖南省规范性文件管理办法》第十六条、第十七条的规定登记、编号和公布。

部门规范性文件，表述为：《△△△》经局（委/办）务会议审议决定并经局长（主任）签署后，由△△△［公文处理机构］编好文号，报市（县/市/区）人民政府（娄底经济开发区管委会）统一登记、统一编号、统一公布。

（公章）

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附件3

登记报告格式

△△△△△△局（委/办）

关于登记的《△△△》报告

市（县/市/区）人民政府（娄底经济开发区管委会）：

现将我局（委/办）△年△月△日制定的《△△△△》（△△△〔△△△△〕△号）报请统一登记、统一编号、统一公布。

附件：1．纸质文本3份、电子文本1份

2．合法性审查报告1份

3．依据和参考资料1套

（公章）

△年△月△日

附件4

登记通知书格式

△△△司法局

规范性文件登记通知书

△府登〔△△△△〕△号

△△△局（委/办）：

你局（委/办）△年△月△日报请市（县/市/区）人民政府（娄底经济开发区管委会）登记的《△△△》（△△△〔△△△△〕△号）已经依法登记，登记日期：△年△月△日，统一登记号：△△△R-△△△△-△△△△△△。

（公章）

△年△月△日

附件5

不予登记通知书格式

△△△司法局

规范性文件不予登记通知书

△府登〔△△△△〕△号

△△△局（委/办）：

经审查，你局（委/办）△年△月△日报请市（县/市/区）人民政府（娄底经济开发区管委会）登记的《△△△》（△△△〔△△△△〕△号）存在以下违法问题：

一、…

二、…

……

根据《湖南省规范性文件管理办法》第十八条第三款的规定，不予登记。

（公章）

△年△月△日