摘要

责任督学挂牌制度是我国教育督导的一项制度创新，但制度设计及配套政策缺乏连贯性。应厘清并规范督学责任区与责任督学概念，科学推进督学责任区和责任督学队伍建设；由政府聘任责任督学，进一步明确责任督学职责，制定责任督学职责的正负面“双清单”；明晰责任督学所在单位人员、受聘督学两个身份和监督者、指导者两种角色及其关系。

关键词：教育督导；督学责任区；责任督学；督学职责

2013年，国务院教育督导委员会办公室（以下简称国务院教督委办）印发实施《中小学校责任督学挂牌督导办法》（以下简称《办法》），至今已有12年。当前，中小学幼儿园责任督学挂牌督导工作格局已经基本完备，形成了中小学幼儿园校全覆盖、全方位、全过程的全国督导网络，有效推进了教育督导的常态化、规范化、制度化，但不平衡不充分的问题还比较突出，这既有实践方面的原因，也有制度设计层面的原因。

一、责任督学挂牌督导制度实践与反思

1991年，国家教委颁布《教育督导暂行规定》，教育督导增加督政职能，并且强调“督学与督政并重”。然而，督学与督政并重的双强格局并未形成，直至2011年“两基”攻坚任务完成以后，督学工作才又被重视起来。

1. 责任督学挂牌督导制度的建立与实施

进入21世纪，我国部分地方试点“分区督导”模式，为督学责任区概念的形成提供了实践经验。浙江省从2008年起，在全省各市、县（市、区）所辖区域范围内设立督学责任区，以区域或学校类别划分若干个督学责任区，每个责任区指定若干名督学负责经常性的督导工作，实行目标责任制。［1］湖南省从2010年秋季开学起，在全省市州和县市自治区两级建立和实施督学责任区制度。［2］全国部分省市区也相继启动督学责任区工作。2011年在湖南长沙召开了全国督学责任区制度建设经验交流会，充分肯定各地在探索督学责任区建设方面取得的明显成效。

2012年，教育部印发《关于加强督学责任区建设的意见》（以下简称《意见》），要求按照“因地制宜、分级负责、全面覆盖、推动工作”的原则，在省、市、县三级分别设立督学责任区。并要求地方各级教育督导部门根据本行政区域内中小学校的布局情况和在校生数，从“督学”工作的实际出发，合理确定督学责任区数，一个责任区内的学校数一般应控制在20所以内，并覆盖所有中小学校。随后，国务院教督委办出台《办法》，接着《中小学校责任督学挂牌督导规程》《中小学校责任督学工作守则》《幼儿园责任督学挂牌督导办法》《中小学校责任督学挂牌督导创新县（市、区）工作方案》（以下简称《方案》）《督学管理暂行办法》等文件配套出台，基本形成责任督学挂牌督导制度体系。

责任督学挂牌督导制度实施初期，通过组织全国性的工作会议、经验交流、实地考察等形式，不断推动各地全面实施责任督学挂牌督导制度，如2014年和2016年分别在深圳和北京市召开全国中小学责任督学挂牌督导工作现场会。《全国中小学校责任督学挂牌督导工作国家督导报告》在教育部网站上发布。国务院教督委办印发实施《方案》，从2015年起开展中小学校责任督学挂牌督导创新县（市、区）督导评估工作，2016年认定了全国中小学校责任督学挂牌督导创新县29个，2017年公布了第二批208个，2018年又组织实地核查评估工作，有效促进了各地责任督学挂牌督导工作广泛深入地开展。

责任督学挂牌督导制度是教育督导的一项制度创新，不仅落实了“督学与督政并重”，而且促使“督学”工作制度化、常态化。一方面，形成责任督学的定时督导与随时督导、综合督导与专项督导、全面督导与学科督导、个人督导与团队督导等多样化的日常督导方式。另一方面，强化督导工作责任。通过划分督学责任区，责任督学挂牌督导实行“包干制”，有效地将教育督导工作落实到实处，并通过挂牌公示责任督学的姓名、照片、联系方式和工作职责，提高了责任督学的透明度和公众的监督力度。

2. 督学责任区与责任督学的制度设计及其关系

2012年国务院颁布《教育督导条例》（以下简称《条例》），首次在国家层面提出“责任督学”概念，要求建立督导责任区制度，对学校实施常态化监督指导。无论是《意见》还是《办法》，都应视为在《条例》规范下具体实施的制度政策。然而，《意见》与《办法》关于“督学责任区”“责任督学”等概念的提法和要求上存在不一致的问题。

在责任督学称谓和督学聘任方面，《意见》称“责任区督学”，而《办法》称“责任督学”；《意见》规定“责任区督学应由各级人民政府聘任的督学担任”“选拔聘任一批教育教学、教育管理等方面的专家担任责任区督学”，而《办法》规定“责任督学由教育督导部门聘任”，“责任督学主要从在职和退休的校长、教师、教研人员和行政人员中遴选”。《意见》《办法》提出的“督学责任区”与《条例》第十三条规定中提及的“县级人民政府负责教育督导的机构应当根据本行政区域内的学校布局设立教育督导责任区，指派督学对责任区内学校的教育教学工作实施经常性督导”，在“教育督导责任区”上也存在不一致的问题。因此，督学责任区与责任督学值得我们进一步探析。

从制度设计的初衷来看，督学责任区与责任督学是责任督学挂牌督导制度落地的“双轮驱动”。督学责任区是责任督学开展工作的“责任田”，划定其职权边界；责任督学则是责任区的“负责人”，赋予区域管理以“人格化”抓手。具体来说，督学责任区是根据行政区划、学校分布、人口密度等因素划分的督导工作区域，通常由若干所学校及幼儿园组成。每个责任区由1名或多名责任督学负责，形成“分片包干、定点到人”的网格化管理模式。而责任督学则是经政府聘任、由教育督导机构派驻到特定督学责任区，依法对学校办学行为进行常态化监督、检查、指导的专业人员，也就是督学责任区的“专属质检员”，其身份特性一是需具备教育管理、教学研究等专业背景；二是需要通过培训考核上岗；三是需具有独立行使监督权的能力；四是要兼备“检查者”“诊断者”“支持者”的角色，助力学校改进其服务性。

督学责任区与责任督学作为责任督学挂牌督导制度设计的“一体两面”，只有明确责任区划分的科学性、保障责任督学的专业性，才能实现“1+1>2”的协同效应，真正发挥教育督导“长牙齿”的作用。

二、督学责任区与责任督学的涵义辨析

责任督学挂牌督导制度中的“督学责任区”与“责任督学”是两个核心概念，其关系构成该制度运行的基础框架。因此，应厘清这两个概念。

1. 何谓督学责任区

2006年教育部《关于贯彻<义务教育法>进一步规范义务教育办学行为的若干意见》就提出了“建立督学责任区，发挥督学在规范学校办学行为中的重要作用”。“督学责任区”是督学“人”的责任区，还是督导“工作”的责任区；是发挥“教育督导工作人员”的作用呢，还是发挥“对学校进行督导工作”的作用呢？

教育部对督学责任区建设出台专门《意见》，并提出：“根据本行政区域内中小学校的布局情况和在校生数，从‘督学’工作的实际出发，合理确定督学责任区数。”由此可见，责任区数量是根据学校和学生数量以及“督学”的工作量来确定的。因此，督学责任区应理解为“人”的责任区，由政府任命或教育督导机构聘任的从事教育督导工作的人负责的责任区，或是担任督学职务之人的责任区。另从责任区的“责任”来理解，责任是指“分内应做的事”，而“工作”不能承担责任。因此，督学责任区应该是指“人”的责任区。划分督学责任区实际上是给责任督学分配工作，实行分片包干，明确督学对学校督导工作责任。

然而，《条例》指出是“教育督导责任区”，这明显是指教育督导工作的“责任区”，而非“人”的责任区。这导致存在法规与政策规定不一致的问题。国务院教督委办的《办法》是根据《条例》有关规定研究制定的，并明确“政府教育督导部门为区域内每一所学校设置责任督学，对学校进行经常性督导”。《办法》明确规定为学校配置责任督学，并不是为“督学责任区”配置责任督学，《办法》未提“督学责任区”，也未提“教育督导责任区”。可见，“督学责任区”或是“教育督导责任区”的提法仍有争议。

教育部《关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》提出：“要落实督学责任区制度，明确责任督学职责，加强对学校教育教学工作的督查和指导。”国家教育督导年度工作计划要点提出：“加强督学责任区制度建设。落实全国督学责任区制度建设经验交流现场会精神，制定加强督学责任区制度建设的意见，指导推动全国督学责任区制度建设工作。”国务院教督委办《深化教育督导改革转变教育管理方式意见》提出：“各地要结合本地实际加强督学责任区制度建设，合理规划本区域内督学责任区，合理配备督学，建立督学工作长效机制。”从政策文件看，当前提法是“督学责任区”。

其实，“督导责任区”与“督学责任区”表达的意义应该是一致的。因为我国“督学”是双重意义，既是工作称谓，也是职务称谓。如果“督学责任区”中的“督学”是工作称谓，那么，“督学责任区”与“督导责任区”是一个意思。为了避免引起误解，“督学责任区”应规范为“督导责任区”，也就是《条例》明确规定的“教育督导责任区”。

2. 何谓责任督学

《条例》规定：“指派督学对责任区内学校的教育教学工作实施经常性督导。”《意见》和《办法》分别出现“责任区督学”“责任督学”两个概念。那么，这是真实的两个概念呢，还是一个概念的两种表达？

“责任区督学”表述较为通俗，容易理解，应是责任区负责督导工作的督学，划定督学责任区需要配备责任区督学。而“责任督学”则可能有多个不同的理解或释义。从文献看，“责任督学”是国务院教督委办《办法》提出的新概念，之前尚未发现政府政策文件提及。“实行责任督学挂牌督导制度是国家教育治理和教育督导改革的重大制度创新，是对督学责任区建设的深化和完善。”［3］可见提出“责任督学”概念应该是《办法》的一个创新点，“遗憾的是，《办法》对责任督学的‘责任’没有作出清晰界定”。［4］如果是责任区督学的简称，那么，简称与原称是两种不同的意思，也无法解释得通。

根据《中华法学大辞典》对责任的解释，“责任”最常见的是作为义务或作为受处罚的责任，即“责任”指主体现在或未来应尽的积极义务；或“责任”指主体对自己已做出的行为承担的责任。［5］义务责任和受罚责任是两种截然不同的意义使用，因此，在责任督学挂牌督导制度上应该明确“责任督学”是在哪种意义上使用的，否则，在实践层面就会出现偏差或不良效果。有一个案例如下。河北省某乡民办幼儿园未向教育行政部门报批，租用了所在地村委3间房屋作为小学一年级教室，后来房屋发生坍塌致3名学生死亡；时任该园挂牌责任督学是该乡中心校副校长刘某，刘某对该幼儿园增租房屋、扩充人数、房屋安全存在隐患等问题未发现未上报；刘某被刑事拘留并被提起公诉，法院判决刘某犯玩忽职守罪。此案在当时督学界引起广泛关注和议论，对责任督学履行职责有警示教育意义，但也影响了责任督学选聘工作，很多人不愿受聘责任督学。

责任区督学以“区域管理”为核心，责任督学以“个体职责”为焦点。笔者认为，督学责任区应该是督学开展督导工作的职责区，也就是学校督导工作分片包干的“责任田”，应强化督导工作的责任制，因此，“责任督学”的“责任”应该是应尽的义务。为此，责任督学挂牌督导制度应该明晰“责任督学”概念，或是将“督学责任区”更改为“督导责任区”，“责任督学”更名为“责任区督学”。如果对“责任督学”的“责任”难以解释是作为义务还是作为受处罚的责任，也可将“责任督学”改为“挂牌督学”，［6］与挂牌督导制度相契合，挂牌督学、挂牌督导的提法也是可行的。

三、责任督学选聘、职责和角色的再思考

责任督学的地位及其作用对实施责任督学挂牌督导制度是非常关键的。因此，我们有必要对责任督学选聘、职责和角色进行再探析。

1. 应由政府聘任责任督学的因由

《条例》明确规定政府“为教育督导机构配备专职督学”，教育督导机构“聘任兼职督学”。教育部《意见》规定责任区督学应是由各级人民政府聘任，而国务院教督委办《办法》提出责任督学由教育督导部门聘任。关于责任督学聘任，《意见》与《办法》的相关规定不一致，值得深入探讨。

笔者认为，包括责任督学在内的各级督学应该由各级政府任命或聘任，其中专职督学由政府任命，兼职督学由政府聘任。主要理由有二。

一是教育督导活动的实质是政府行政行为。教育督导是政府对教育工作实施监督、检查、评估、指导的行政活动，而督学则是受政府的教育督导机构指派实施教育督导工作的人员。由此可见，督导与督学（职务称谓）的关系是专业工作与专业人员的关系。无论是专职还是兼职，督学受指派实施教育督导工作就是代表政府对教育工作进行监督、检查、评估和指导的行政活动，理应由政府聘任。

二是教育督导机构缺乏独立性和权威性。当前，“各级政府教育督导委员会主任由政府分管教育的领导兼任，成员由相关行政部门的人员组成，其实际是一个政府议事机构，办事机构仍然设置在教育行政部门”。［7］教育督导机构缺乏独立性是当前教育督导改革中的一个关键问题。因此，如果责任督学由教育督导机构聘任，实际就是由教育行政部门的一个内设机构聘任，责任督学能否代表政府对学校实施督导活动，备受人们的质疑，也是实践层面遭遇的窘境。因此，责任督学由政府聘任更具有权威性，有利于责任督学履行职责。

2. 坚持“四不”研制责任督学职责“负面清单”

《意见》未对责任督学的职责作出明确规定，而是明确了“责任区督学的工作任务”。《办法》明确了责任督学五个方面的职责，但规定比较笼统，应该更加具体细化，形成责任督学职责的“正面清单”。同时，为了避免责任督学越位抢位参与到学校决策管理工作当中，有必要研制责任督学职责“负面清单”。两张清单帮助责任督学找准位子、分清职责。研制责任督学职责“负面清单”应坚持“四不”。

一是不应参与学校决策。责任督学适时列席学校党组织会议和校务工作会议，主要是了解学校管理和发展情况，有利于开展督导工作，不应作决策指示或发布号令。责任督学提出的建议由学校研究决定是否采纳，不能强势要求学校采纳。

二是不应掺和学校管理。责任督学应积极主动地指导学校管理和教育教学工作，但不直接插手学校管理。责任督学不应做学校教研教改项目的负责人或督导问题整改小组组长。

三是不应代办学校工作事务。责任督学应积极主动地帮助学校协调解决一些问题和困难，但应该以学校为主，责任督学在职责范围内做一些辅助工作，不能代替包办，应分清主辅关系。责任督学不应以责任区内学校的名义对外办事，或代表学校向学生家长许诺。

四是不应承担学校的工作责任。应该严格划分学校责任和责任督学责任，学校工作失误应该承担的责任，不应牵连责任督学承担责任。应研制列出责任督学不承担责任的清单。

3. 兼职责任督学的两种身份和两个角色

当下兼职责任督学应具有两种身份和两个角色。

身份1：所在单位人员。兼职责任督学在受聘前后都应该有其工作单位，即使是退休人员也有原工作单位，都称为所在单位。兼职督学在未履行督学职责之时，是所在单位里应有的角色及其关系；而在履行督学职责的时候，其身份是责任督学。两种场域的身份不能混淆混用。

身份2：受聘督学。责任督学是由政府任命或聘任，大部分是兼职督学。受聘督学职务后即形成责任督学、教育督导机构、政府三者关系。政府任命或聘任督学，赋予督学权利和责任；督学享受督学权利并向政府负责任。教育督导机构行使职能管理督学，指派督学担任责任区的责任督学，应负责落实兼职督学的各种待遇；责任督学接受教育督导机构领导，履行职责并向教育督导机构汇报工作，享受应有的各种待遇。

角色1：监督者。督学代表政府行使教育督导职能，具有法定性、行政性和专业性，这是督导角色的不可替代性。［8］责任督学依法依规对学校办学进行监督和检查，确保学校遵守相关法律法规和方针政策。责任督学对学校实施督导活动，形成责任督学、学校领导、学校三者关系。责任督学与责任区内学校是督导和被督导单位的关系，也是监督和被监督的关系；责任督学与学校领导是督导者和被督导单位负责人的关系；学校与学校领导则是被督导单位与单位负责人的关系。责任督学代表政府行使教育督导的监督和检查职能，对学校提出督导过程中发现的问题并提出督导意见，学校领导组织研究并整改，按规定向责任督学报告整改情况。

角色2：指导者。责任督学对学校管理和教育教学工作进行评价，发现问题并指导学校进行整改，即纠偏。责任督学对学校实施督导活动，形成责任督学、学校、学校领导、教师、学生、学生家长六者关系。学校是责任督学的督导对象，而学校领导、教师、学生及家长是具体的评估和指导对象。责任督学采取多种方式对学校实施督导活动，如视察学校和推门听课，访谈学校领导、教师、学生及家长并接受其投诉，发现问题并提出整改意见，同时要指导校长、教师及学生家长的整改工作。