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辛涛/北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心主任、教授；

李刚/北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心副教授。

摘要：建设教育强国要求教育督导评估将三位一体发展作为重要遵循，重视教育体系建设，服务教育高质量发展，建立国际标尺，加强工作变革。在新形势下，教育督导评估工作要聚焦三位一体更新督导评估内容与方式方法，补足体系短板，加强标准的导向作用与结果应用，做好“引进来”与“走出去”，加快破除体制机制顽疾。

关键词：教育督导评估；教育强国；三位一体发展

教育强国建设是全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重大任务。2023年5月，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，“建设教育强国，是全面建成社会主义现代化强国的战略先导，是实现高水平科技自立自强的重要支撑，是促进全体人民共同富裕的有效途径，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程”，并进一步阐述了教育强国建设的根本保证、根本任务、根本目标、重要使命、基本路径、核心功能等，[1] 对教育强国建设进行了系统部署。

教育督导评估是对教育工作进行的视察、评估、监督和指导，以促进教育不断改进和发展的过程。其既包括主要面向基础教育的督学、督政与质量监测等典型样态，还包括高等教育、职业教育领域的教学评估、学科评估与专业认证等重要举措；既包括中央政府开展的督导评估工作，还包括地方层面进行的落实与探索。教育督导评估是我国一项基本教育制度，对于保障教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻落实，推动实现国家教育治理体系和治理能力现代化，推动教育事业持续健康发展、办好人民满意的教育，具有独特的不可替代作用。在建设教育强国的时代背景下，教育督导评估要明确定位，深化改革，为强国建设提供坚实保障。

一 教育督导评估改革的进展与成效

对教育督导评估的改革进展与成效进行回顾，有助于我们更好地把握强国建设背景下深化督导评估改革的基础与重点。党的十八大以来，我国教育督导评估工作实现了跨越式发展，全面步入崭新的历史阶段。

首先，教育督导评估体系已经初步建立。在制度建设上，《教育督导条例》于2012年9月出台，对督导机构、督学人员、督导范围和内容、督导权力与责任、督导组织方式等作出了体系完整的规定。2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（简称《意见》），这是新中国历史上第一次以党中央名义印发的教育督导文件，明确了教育督导评估在教育治理体系与治理能力现代化建设中的重要意义，为深化教育督导评估改革提供了行动纲领。在功能板块上，逐步明确了督学、督政与评估监测三项基本职能，阐明了三项职能的基本任务、各自侧重与相互关系，强化发现问题、诊断问题、督促整改的功能定位。在覆盖学段上，除了对义务教育的督学督政以外，还开展幼儿园办园行为和学前教育普及普惠督导评估、义务教育质量监测、中等职业学校办学能力评估、高等职业院校适应社会需求能力评估、高等教育本科教学评估和博士硕士学位论文抽检等工作，基本覆盖各级各类教育。

其次，教育督导评估的标准与方法有所突破。标准体系彰显了教育改革发展的导向与要求，决定了教育督导评估的内容。随着督导评估实践的深入，各类督导评估内容逐步标准化、体系化。如近年来陆续出台的《义务教育质量评价指南》《普通高中学校办学质量评价指南》《幼儿园保育教育质量评估指南》与《特殊教育办学质量评价指南》，从区域教育、学校办学与学生发展等多个角度构建了督导评估的标准体系。《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》与《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》两个文件，通过更新迭代进一步明确了新时代教育均衡发展的新任务与新要求。在督导评估的方式方法层面，量化评价与质性评价相结合、自我评价与外部评价相结合、线上评价与线下评价相结合、结果评价与增值评价相结合等已经渐成趋势，一些评价的新策略、新方法、新技术与新手段得到越来越广泛的应用。如国家义务教育质量监测通过语音识别技术对学生歌唱能力进行大规模快速监测，实现对学生全面发展水平的有效衡量；通过基于计算机的测试，加强真实生活情境的设计，更好地对学生学科核心素养进行考查。

最后，教育督导评估的组织实施日趋完善。一是建立起督导评估的标准化流程。标准与方案研制、抽样、数据采集与分析、报告研制与结果应用的全流程日趋规范化、体系化，提高了评价工作的科学性与有效性。二是建立督导评估的专业队伍与机构。已建立14.3万人的责任督学队伍，实现了对全国每一所中小学、幼儿园的督导全覆盖；建立起各级教育质量监测与评估机构，第三方评估机构亦蓬勃发展，为教育督导评估奠定了人才基础与专业基础。三是加强督导评估结果的应用。《意见》专章对督导问责机制改革作出系统规定，从报告、反馈、整改、复查、激励、约谈、通报、问责等8个方面提出了推动教育督导“长牙齿”的关键举措。2021年7月，国务院教育督导委员会又专门制定出台了《教育督导问责办法》，教育督导问责有了制度依据。

教育督导评估体系不断完善的历程，也是其服务教育改革与发展大局的历程。为推进规范办学和教育普及，改革开放至新世纪初，各级政府开展了检查《中华人民共和国义务教育法》等法规和政策的贯彻执行情况，还开展了“两基”评估验收、教育经费增长政策执行、教师经济待遇保障、校舍中危房改造、教育乱收费治理、中小学学生流失防治等专项督导检查，[2] 有效完成了督导评估的历史使命。在提高教育质量、促进教育公平的背景下，各级政府开展了“全面改薄”、义务教育均衡发展督导，开展了质量监测、素质教育督导、职业教育能力评估、博士硕士论文抽检，为实现有质量的公平保驾护航。在教育强国建设背景下，教育督导评估工作需要承担新的时代使命，服务国家教育发展的战略选择；同时，需要以强国建设要求对教育督导评估工作进行审视与反思，客观评估督导评估改革成效与局限，探索改革进路。

二 教育强国建设背景下教育督导评估改革的定位

聚焦教育强国这一时代背景与战略任务，教育督导评估要锚定新要求与新挑战，明确改革定位。

第一，贯彻战略要求，立足三位一体发展。党的二十大报告强调教育、科技、人才三位一体发展，并指出“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”。将教育、科技、人才整合到一起进行系统谋划，共同服务于创新型国家建设，具有重要的现实意义和深远的战略考量，也明确了教育强国建设的战略要求。推进教育强国建设，必须锚定快出人才、出好人才，必须服务科技转化创新，助力解决科技卡脖子问题，让教育事业发展成为强国建设的新优势与新动能。这一战略定位要求教育督导评估必须将三位一体发展作为重要遵循，聚焦关键领域，形成强有力的推动作用。如在高等教育阶段，要突出关于科技创新、成果转化等相关指标在评估中的比重；在职业教育领域，要通过督导评估促进高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠涌现；在基础教育领域，则要通过切实的改革为教育、科技、人才三位一体发展奠定基础，将学生的核心素养培育与创新能力培养作为衡量教育质量的重要尺度。

第二，重视体系建设，推动教育体系的更新升级。早期对于教育强国的研究多集中于高等教育领域，但是相关政策与研究日益扩展到教育强国建设的全局性，一定要构建高质量的教育体系。这就要求，一要明确各级各类教育的发展目标，补足补齐短板。要朝着教育现代化2035的目标定位，普及有质量的学前教育，实现优质均衡的义务教育，全面普及高中阶段教育，显著提升职业教育服务能力，明显提升高等教育竞争力。二要关注体系内各级各类教育的融通。要树立“大教育”的观念，在促进各级各类教育的衔接、贯通、融通和一体化上下功夫。[3] 教育强国建设不仅要使各级各类教育“强起来”，更要注意增强整个教育系统的质量，解决好各级各类教育之间的衔接、贯通、融合和一体化问题，推动教育系统再造。在教育督导评估上，一方面要构建面向各级各类教育的督导评估体系，补齐其中的短缺板块，要继续加强领先板块；另一方面要加强对体系衔接、贯通和融合的关键领域和议题的督导评估，以此为抓手破解体系融通的“老大难”问题。

第三，聚焦发展方式，服务教育高质量发展。教育高质量发展是对教育发展状态的描述，从发展目标来看，高质量教育要求必须更为彻底地贯彻党的教育方针，更为完全地落实立德树人根本任务，切实将学生的全面发展作为教育发展的核心要求和根本标准，实现育人质量的稳步提升、教育公平水平的不断提高和教育更有效率、更可持续发展。从发展方式来看，我国教育发展要从粗放式发展转向集约式发展，从主要依靠规模扩张、财力物力资源投入、时间投入等转向依靠育人方式的转变、高质量教师队伍建设、教育治理体系优化等。从发展的动能来看，要培养教育发展的新动能，根本在于调动多元主体参与教育、发展教育的积极性、主动性与创造性，特别是要增强学校发展动力，充分激发广大校长教师教书育人的积极性和创造性。[4] 教育督导评估要成为教育高质量发展的重要支持。一方面，教育督导评估要发挥指挥棒的作用，通过督导评估的标准等澄清教育高质量发展的主要任务、关键领域与指标以及相关的工作要求，引导地方政府和学校理解“做什么”“怎么做”；另一方面，教育督导评估要精准诊断当前制约教育高质量发展的关键领域与环节，有效督促激励地方政府和学校力除积弊、改革创新，推动地方政府和学校反思“改什么”“怎么改”。

第四，坚持国际视野，建立教育督导评估的国际标尺。教育强国是一个具有国际视野的中国本土化概念。[5] 建设教育强国不仅需要夯实内功，切实提高我国教育的质量与公平，还需要在国际上定位定标，在教育的国际排序上处于领先地位。教育强国的建设既要坚持民族性，面向人民群众需求、立足中国大地办教育，又要继续坚持教育开放，有效利用世界一流教育资源和创新要素，使我国成为具有强大影响力的世界重要教育中心，积极参与全球教育治理，讲好中国故事、传播中国经验、发出中国声音，增强我国教育的国际影响力和话语权。教育督导评估要统筹做好“引进来”“走出去”两篇大文章，广泛吸收国际上教育督导评估的倡议、实践与技术，基于督导评估积极参与全球教育治理，输出中国在督导评估方面的标准体系、技术方法与解决方案。

第五，刀刃向内，加强教育督导评估的自我变革。教育强国的建设需要教育治理体系与治理能力的现代化，而教育督导评估的现代化本身便是治理现代化的重要内容。放眼世界教育强国，无不建立了科学且强有力的教育督导评估体系，并持续地向世界输出本国经验。如美国和英国被认为是教育强国，[6] 其先进的教育督导评估亦时刻影响着世界。美国在教育评估方面的理念、技术与实践一直处于世界领先水平，不仅形成了完整的教育评估体系，持续开展了逾40年的国家教育进步评价（National Assessment of Educational Progress，NAEP），形成了大量在评估领域领先的专业机构和第三方公司，深刻影响着世界诸国的教育督导评估实践。英国是最早建立起现代教育督导制度的国家，其在保持督导机构的专业性与独立性、建立内部评估与外部评估相结合的评估机制、学校评估等领域为其他国家和地区的督导评估改革提供了参照。

三 教育强国建设背景下教育督导评估改革的路径

改革是一项系统工程。在教育强国建设的背景下，推进教育督导评估改革重要的不是面面俱到，而是要聚焦关键定位，明确核心要求，突出重点，有的放矢。

第一，聚焦三位一体发展优化评估内容与方法。教育、科技、人才三位一体发展是建设教育强国最为核心的战略要求，也是教育督导评估优化的重要遵循。在督导评估的内容方面，要突出三位一体发展的核心指标。一是要关注反映三位一体发展的结果性指标。如高等教育领域高校毕业生中STEM学科学生比例、高等学校高水平论文发表情况、全球“高被引科学家”占比、高等学校知识产权授权与技术转让情况，基础教育阶段科学等学科领域核心素养水平、学生希望从事STEM相关学科的兴趣，职业教育领域技能证书获取率、技能竞赛获奖情况。二是要关注影响三位一体发展的关键影响因素。如经费投入与师资保障方面，要关注研发经费占GDP的比例、教研工作经费占本级教育事业经费预算的比例、职业教育双师型教师比例等；课程与教学方面，要关注基础学科、新兴学科、交叉学科建设情况，中小学生选修课程的开展、校外实践活动的供给、职业教育校外实训基地实习保障等，以及重探究、重合作、重实践的教学开展情况等。三是要通过方式方法创新实现对三位一体发展的精准评估。一方面，需要加强特色评估。在综合性评价的基础上，要分学段、分类型对人才的多样化发展及其多元化支撑体系进行评估，在推动创新方面要忌千人一面、千校一面。另一方面，要加强数据的综合性使用。如通过计量技术，准确合成教育服务能力的指数，简洁有力地反映教育强国建设对经济社会发展的作用。

第二，补足教育督导评估的体系短板。一是要加强基础教育督导评估向两端延伸。当前基础教育督导评估更多集中于义务教育阶段，虽然近年来对于学前教育与普通高中教育的督导评估正在逐步增强，但是相较而言仍然薄弱，要逐步夯实加强。要加强对学前教育普及普惠安全优质发展的督导评估，特别是督促地方政府切实解决幼儿园普及普惠过程中的经费与师资保障问题。要加强对高中多样化有特色发展的督导评估，引导政府和学校破除唯分数、唯升学率评价的顽瘴痼疾，加强拔尖创新人才的早期甄别与培养。二是要加强职业教育领域的督导评估。相较于基础教育和高等教育领域，职业教育领域的督导评估开展较晚。对于职业教育的督导评估，不仅要看条件保障、硬件建设、师资配置等规范化办学的硬性要求，还要重点督导评估当地政府和职业学校为促进和满足学生职业能力发展需求开展的教学与管理改革项目、取得的专业和课程建设成果以及人才培养与职业系统工作岗位匹配度等反映职业教育育人举措与成效的指标，更好地评估职业教育在应用型人才培养方面的效能。三是要加强对教育体系衔接与融通状况的督导评估。当前的督导评估往往采取“铁路警察，各管一段”的做法，对于各级各类教育的整合融通缺乏关注。除了要对推进职普融通、产教融合、科教融汇等方面的举措与成效进行督导评估，还需要加强对教育强国建设背景下体系建设的重要内容进行督导评估。如开展拔尖创新人才跨学段贯通培养的专题督导评估，督促拔尖创新人才的早期甄别与一贯培养，大幅拓展英才教育规模，确保英才培养的科学性与有效性。

第三，发挥督导评估的导向与改进作用，助推教育高质量发展。教育评价是重要的指挥棒，教育督导评估的标准体系可以发挥强有力的导向作用。在进一步加强教育督导评价标准体系建设的同时，要适当收缩在指标体系中存在的全面评估、系统评估的倾向，要明确提出教育强国建设及其评估的价值导向，突出教育强国建设的关键指标，从国家政策的角度帮助人们明确教育强国建设的重点领域与关键环节。可以探索整合现有评价，在不新增其他评价的基础上，探索进行教育强国建设专项督导评估，更为集中地对教育强国建设进行价值澄清与成效评价。正如著名教育评价学者斯塔弗尔比姆（Daniel Stufflebeam）所言：“评价最重要的意图不是为了证明（prove），而是为了改进（improve）。”[7] 教育督导评估的根本目的不在于划等排名，而是在于推动改进，加强结果应用是其中的关键环节。一要加强结果在政府层面的刚性应用。将督导评估结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据，按照干部管理权限送有关组织（人事部门）。通过函告、通报、约谈等措施压实责任，推动整改。适时组织开展“回头看”，重点督查整改落实到位情况。二要加强结果对于政策改进的作用。要加强对督导评估数据的深度挖掘，精准呈现当前教育强国的现实成效与薄弱环节，把脉诊断关键问题，畅通各级各类教育督导评估部门与专业组织服务政策咨询、参与政策研制的途径方法。

第四，要加强教育督导评估的“引进来”与“走出去”。要积极地“引进来”，立足中国大地，做好吸收借鉴。可以组织有关力量对国际教育督导评估的前沿趋势进行深入研究，推动国内外督导评估管理部门、专业机构、研究单位的交流互访，积极吸纳国外教育督导评估的新理念、新倡议、新方法与新技术，服务于建立有中国特色的教育督导评估体系。推动国外知名教育督导评估项目在国内的落地开展，积极参与国际性教育督导项目，在国际标尺中展现我国教育改革与发展的历史成就，精准定位教育强国的制约性因素，基于国际视野寻找教育强国建设的有效方案。要积极地“走出去”，发出中国声音，积极参与教育督导评估领域的国际治理。要认真梳理我国在教育督导评估领域的历史成就与有效经验，特别是在学生全面发展监测评估、高校“双一流”评估、基于核心素养的评价等领域的前沿探索，通过输出标准、方法与技术等参与教育督导评估领域的国际教育治理，发出中国声音。更进一步，要通过督导评估形成的国际尺度，更好地呈现中国在建设教育强国领域的成效与经验，持续加强我国教育对留学生、科研工作者等群体的吸引力，增强我国教育的国际影响力。

第五，要加快破解教育督导评估的体制机制顽疾。打造教育强国的教育督导评估，不仅需要标准内容与技术方法方面的迭代更新，还需要从体制机制方面破除制约教育督导评估服务教育强国建设的限制性因素。一要加强教育督导评估机构独立行使职能。当前多数督导部门实体挂靠在同级教育行政部门，部门职责边界往往不清，难以真正对当地政府起到督促改进的效果。要继续坚持提级督政，可以探索由教育工作领导小组统领教育督政工作，组建教育履职督察组承担具体督察任务。二要加强教育督导评估队伍的专业化建设。要加强督导评估从业人员的轮训与专题培训，促进其对教育强国督导评估的理解与认识，掌握前沿的督导评估理念与技术。要加强高校研究机构等第三方督导评估机构的培训，通过购买服务等方式加强专业化力量的介入。三要加强教育督导评估的整合融通。当前，多头、重复督导评估仍大量存在，基层一线承受组织实施、资料准备等较重负担，甚至一定程度上成为了影响教书育人、科研创新的重要原因。要以教育强国建设为主线，缩减淘汰不必要的督导评估项目，遴选精练督导评估，加强督导评估信息化建设，提高线上数据采集的便宜性，促进数据的整合共享，提高督导评估的效率，减轻基层负担。