关于《娄底市烟草制品零售点合理布局规定》的解读
近日，娄底市烟草专卖局修订了《娄底市烟草制品零售点合理布局规定》（以下简称“合理布局规定”），现解读如下：
一、修订背景
（一）法律依据变化。国家烟草专卖局印发《烟草专卖许可证管理办法实施细则》（国烟法〔2020〕205号），规定烟草制品零售点合理布局应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素，测算零售点的合理数量范围与间距标准，组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。相较以往，该细则突出了“合理性”，与以往规定相比，更为科学合理。
（二）我市现状。2017年初到2020年末，烟草制品零售点数量从1.21万户激增至1.8万户，增长48.76%。关联数据分析，2018年烟草制品零售点的增长幅度远大于卷烟销售量的增长幅度，卷烟零售点的实际获利明显下降。同时，第七次全国人口普查统计表明：娄底全市常住人口10年仅增加了4.30万人，仅增长1.14%，而烟草制品零售点4年就从1.21万户增长至1.8万户，单个零售店服务的消费者从317人降至213人。烟草制品零售点总量的不合理上升，导致了点的平均市场份额缩减，点与点之间竞争加剧，甚至产生了卷烟二次批发、低价抛售等问题，对卷烟市场秩序、零售价格稳定产生了较大的影响。原2020版合理布局规定出台后，烟草专卖零售许可证增长过快，导致一些经营非烟商品其他类业态市场主体，如水果店、衣服店、五金杂货店等，也进入烟草制品零售行业，其经营能力有限，部分从业者将从烟草公司购进的卷烟货源转手倒卖，既扰乱了市场流通秩序，形成无序、恶性竞争，也不利于卷烟货源这一有限资源的合理分配，不利于烟草零售业高质量发展。
（三）控烟要求。新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条规定，学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是不是未成年人的，应当要求其出示身份证件。该法已于今年6月1日起实施。《健康娄底行动实施方案》规定到2022年，各级党政机关全部建成无烟单位，到2022年和2030年，15岁以上人群吸烟率分别低于24.5%和20%，全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上。我市烟草制品零售点过快增长，导致未成年人接触烟草的机会增多，不利于未成年人健康成长。
根据以上理由，有必要修订2020版合理布局规定。
二、修订依据
（一）《烟草专卖法实施条例》第九条规定，取得烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：(一)有与经营烟草制品零售业务相适应的资金；(二)有固定的经营场所；(三)符合烟草制品零售点合理布局的要求。
（二）《烟草专卖许可证管理办法》第十五条规定，制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。
烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖局制定，并报上一级烟草专卖局备案。
（三）《烟草专卖许可证管理办法实施细则》
第十五条申请烟草专卖零售许可证应符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。制定烟草制品零售点合理布局规划应当遵循依法行政、科学规划、服务社会、均衡发展的原则，深入调研，广泛听取意见，履行听证、备案等程序。
第十六条制定烟草制品零售点合理布局规划应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素，测算零售点的合理数量范围与间距标准，组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。
烟草制品零售点合理布局规划应体现前瞻性，坚持均衡发展，坚持零售户总量与烟草制品消费需求相适应，施行后应保持相对稳定。制定烟草制品零售点合理布局规划的烟草专卖局应适时评估执行效果，对不适宜的规定及时作出调整。
第十八条已合法持有烟草专卖零售许可证的零售户，在许可证有效期内不受所在地烟草制品零售点合理布局规划调整的影响。
持证人办理延续申请，除经营场所的安全要求和中小学、幼儿园周围的限制规定外，不受所在地烟草制品零售点合理布局规划其他规定调整的影响。
（四）《中华人民共和国未成年人保护法》
第五十九条学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是不是未成年人的，应当要求其出示身份证件。
任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒。
（五）娄底市人民政府关于印发《健康娄底行动实施方案》的通知
实施控烟行动部分要求，深入开展控烟宣传教育，推动个人和家庭充分了解吸烟和二手烟暴露的严重危害。推动二级以上综合医院建设标准化戒烟门诊。鼓励领导干部、医务人员和教师发挥控烟引领作用。积极推进无烟环境建设，开展无烟单位、无烟机关、无烟医院创建活动。强化公共场所控烟监督和戒烟服务，在全市范围内逐步推动实现室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面禁烟。完成市、县市区两级控烟监测体系建设，加大控烟监督力度。到2022年，各级党政机关全部建成无烟单位，到2022年和2030年，15岁以上人群吸烟率分别低于24.5%和20%，全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上。（责任部门：市卫健委、市委宣传部、市发改委、市教育局、市公安局、市司法局、市财政局、市市场监管局、市文旅广体局、市烟草局）
三、主要内容
（一）布局思路
我局起草全市烟草制品零售点合理布局规定，遵循依法行政、合理限量、公平公正、动态管理的原则，根据辖区的人口密度、城市建设、交通路网、经济发展、消费需求等因素，采用统计数据分析的方式制定。卷烟零售点数量测度主要采取人口基数法和零售点盈利法，再进行总量确认，通过构建零售点数量分配模型，对模型预测结果进行适当调整，得到最终论证结果。
（二）文本条款
1.第一章总则。规定了制定规范性文件的目的、适用范围、适用对象以及制定合理布局规定所遵循的基本原则。
2.第二章布局标准。运用数据统计分析成果，将娄底县（市、区）卷烟零售点控制数量，并以较为稳定、相对独立的市场区域为单元（以下称“市场单元”），分别设置许可证控制数量。本规定起草时，充分吸收了上位法，也结合合理布局要求，明确了烟草制品零售点的设置标准，确保实际工作中有较强的操作性。
结合实际，对不同市场单元特殊区域作出针对性规定。如为了防止零售点过于集中，造成资源浪费，集贸市场和封闭住宅小内设置零售点，除满足特殊区域要求外，还应满足一般要求。对市场区域相对独立的火车站、高铁站、机场、候船厅内部等区域，对可设置的零售点数量进行控制。
根据国家烟草专卖局卷烟市场建设要求，本办法鼓励发展优质终端，推进零售终端提质升级，对大型商场超市等业态办理零售许可适当放宽，提升区域终端竞争力、辐射力。积极响应国家乡村振兴战略，对没有设置零售点的乡村振兴重点帮扶村，在一定比例内放宽。
对于中小学、幼儿园周边不予办证区域内的零售点，采取分类施策方式，适当放宽。结合实际工作，对残疾人、优抚对象申请办证适当放宽，提升服务水平，体现合理布局的温度。
3.第三章禁设规定。主要是不予设置零售点的规定，本章基本是对上位法规定的汇总与重申，与上位法规定不相冲突。
4.第四章附则。主要是对相关定义、概念进行解释，对施行规则进行明确。