一、修订背景

根据《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》（以下简称《管理条例》）、《湖南省食品生产加工小作坊许可管理办法》等有关法律法规规定，以国家市场监督管理总局《食品生产许可分类目录》为依据，结合娄底市市场监督管理局发布的《娄底市禁止食品小作坊生产加工食品目录》（征求意见稿）实施情况和食品生产加工行业现状，起草了《娄底市食品生产加工小作坊禁止生产加工食品目录》（以下简称《禁止目录》）。

二、起草目的

（一）有效控制食品安全风险。目前我市有500多家食品生产加工小作坊，大多数条件简陋，环境卫生较差，生产过程控制不严，从业人员落实食品安全主体责任意识不强。国家市场监管总局修订的《食品生产许可分类目录》里，部分食品类别和食品品种生产工艺要求较高，食品安全风险大。制定《禁止目录》，既尊重传统，能够积极引导和推动低风险食品小作坊规范生产经营行为、提升质量安全水平；又谋求长远发展，通过提高准入门槛，有效推动高风险食品生产“坊转企”和“小升规”，有效防止食品生产企业向小作坊“逆流”，力求实现食品产业发展稳中求进,有效降低我市食品安全风险。

（二）积极推动食品小作坊提质改造,扶持地方传统特色食品发展。明确禁止小作坊生产加工食品的类别和品种，可引导食品小作坊明确投资方向，加大生产设施的投入，有效改善生产条件和生产能力，提升食品质量水平。同时结合娄底实际，最大限度放开传统特色食品的生产加工，促进就业和经济发展。

（三）提升食品小作坊许可水平和监管效能。《禁止目录》是《管理条例》中要求“可以”制定的政策，制定后有利于明确许可类别，提升许可质量水平和监管效能。

 三、起草依据 

（一）《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”。

（二）湖南省人大制定的《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》，明确了食品生产加工小作坊的准入要求、基本程序及管理规定，其中第十四条第二款规定“设区的市、自治州人民政府可以制定、公布前款规定以外禁止食品小作坊生产加工的食品目录，并报省人民政府食品药品监督管理部门备案”。

（三）湖南省市场监督管理局制定的《湖南省食品生产加工小作坊许可管理办法》（以下简称《管理办法》），规定了办理《食品生产加工小作坊许可证》的具体条件及要求。其中第六条第二款规定“设区的市、州市场监督管理部门负责监督、指导本行政区域内食品小作坊许可工作，负责提出并报本级人民政府批准公布本行政区域内食品小作坊禁止生产加工的食品目录，并适时进行调整和修改”。

（四）原湖南省食品药品监督管理局制定的《湖南省食品生产风险分级管理工作规范（试行）》对食品生产划分了风险等级，明确了高、中、低风险食品类别。

（五）原湖南省食品药品监督管理局下发的《关于编制食品小作坊禁止生产加工食品目录的几点意见》，对编制《禁止目录》提出了四点要求，其中明确“编制目录应结合食品加工小作坊的定义，充分考虑当地食品生产加工行业的实际、传统地方特色食品的发展需要和自身监管情况制定”。

四、主要内容解读　　

（一）《禁止目录》格式和主要内容。

《娄底市食品生产加工小作坊禁止生产加工食品目录》按国家市场监管总局《食品生产许可分类目录》的统一格式制定，为方便业主申报和消费者查询，将“禁止生产品种明细、允许生产品种明细、食品风险等级、禁止原因”均列入目录内容。其中禁止生产的有14大类80个品种明细，允许生产的有18大类中的30个品种明细（具体品种明细见《娄底市食品生产加工小作坊禁止生产加工食品目录》），这18大类包括：

1.粮食加工品；2.食用油、油脂及其制品；3.调味品；4.肉制品；5.饼干；6.薯类和膨化食品；7.糖果制品；8.茶叶及相关制品；9.酒类；10.蔬菜制品；11.水果制品；12炒货食品及坚果制品；13.蛋制品；14.水产制品；15.淀粉及淀粉制品；16.糕点；17.豆制品；18.蜂产品。市场监督部门将通过食品生产加工小作坊行政许可，严把准入关的同时，通过规范生产行为、强化日常检查、严厉查处违法行为等措施加强监管。

（二）关于大米、热加工熟肉制品（酱卤肉制品、油炸肉制品）两个高风险食品纳入允许小作坊生产的说明。

1.鉴于稻谷重金属镉超标问题，全省将大米的原静态风险由低风险调整为高风险。但我市为重要的粮食种植区，全市已经办理大米生产加工小作坊61家。为落实党中央、国务院关于三农政策的相关要求，保障农户权益和疫情背景下大米的正常供应，没有将大米列入《禁止目录》，允许生产，但必须严格依法依规达到许可条件，方可发证。

2.肉制品中的热加工熟肉制品为高风险食品，但我市有多年制作、消费酱卤肉制品麻辣牛肉、麻辣鸡爪、麻辣鸭脖和油炸肉制品等休闲食品的传统和习惯。目前，娄星区食安办、冷水江市食安办、涟源市食安办均申请将热加工熟肉制品中的酱卤肉制品和油炸肉制品纳入允许小作坊生产的范畴。经专家评估，只要生产者按要求采购合格原料，并有后杀菌工艺，能够保证食品质量，可以纳入允许生产范畴。但必须严格依法依规达到许可条件，方可发证。

（三）关于酱腌菜、干制水产品、盐渍水产品、热加工糕点、豆制品、蜂蜜、腊肉制品等中等风险食品纳入允许小作坊生产的说明。

1.各县市区均有制作酱腌菜和豆制品的传统习惯，多年来也成为了湘中美食的名片。如新化的剁辣椒、酸豆角、白溪豆腐，涟源富田桥豆腐等。

2.干制水产品、盐渍水产品工艺简单，原料放盐晒干即成；与蜂蜜一样，相当于是初级农产品，如新化干田鱼已经是地方特色产品。

3.热加工糕点，如包子、馒头、蛋糕、粽子等是老百姓喜闻乐见的早餐食品和休闲食品，允许小作坊生产加工，能够方便生活，也能够增加就业。

4.腊肉制品工艺简单，尽管原料管控有待加强，但从近年来娄底市监督抽检数据分析，没有不合格。娄底市6个县市区内，新化县、涟源市、冷水江市等地方均有制作腊肉的传统习俗，市场需求较大。

(四)关于白茶、猪油等较低风险食品纳入允许小作坊生产的说明。

1.白茶工艺简单，符合《湖南省食品生产加工小作坊许可管理办法》关于小作坊是“从事传统、低风险食品生产加工的个体工商户”的定义。

2.食用动物油脂属于较低风险食品，且目前在各大农贸市场内现榨现卖的猪油比较普遍，如能够统一规范，将有利于产业发展，满足市场需求。

（五）关于熟制水产品纳入禁止性生产目录的说明。

1.《湖南省食品生产风险分级管理工作规范》风险等级确定为中等。

2.熟制水产品原料基本由外地购进，尤其是疫情防控期间，很多从国外进口的原料，如越南公鱼仔、泰国小海鱼，检验检疫进关时间较长，难以达到贮存条件来贮存和运输，容易加速变质。

3.水产品原料重金属镉、铅等污染存在。《食品安全国家标准食品中污染物限量》（GB2762-2017）中规定了水产制品中的铅、镉的限量指标。铅、镉是最常见的重金属元素污染物之一，基本都是因水土、环境污染了原料造成，少部分是生产加工过程中加工设备、容器、包装材料中的铅、镉溶出产生的迁移。对人体肝肾、骨骼有不同程度的危害。同时，水产品养殖运输中滥用抗生素等药物问题较为常见，特别是孔雀石绿、硝基呋喃类等物质被禁用于养殖业多年，但依旧在抽检中被发现。孔雀石绿有较大的副作用，能溶解很多的锌，引起水生动物急性锌中毒，是一种致癌、致畸药物，可对人类造成潜在的危害。呋喃唑酮残留可引起溶血性贫血、多发性神经炎、眼部损害和急性肝坏死等疾病。

4.容易超范围、超剂量添加食品添加剂。近年抽检发现，熟制水产品中有超范围添加防腐剂苯甲酸及其钠盐（以苯甲酸计）和超剂量添加山梨酸及其钾盐（以山梨酸计）的现象。《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB 2760-2014）中规定，苯甲酸及其钠盐（以苯甲酸计）在水产制品中不得使用，山梨酸及其钾盐在熟制水产品（可直接食用）中最大使用量为1.0g/kg。

5.小作坊生产过程控制不严，容易造成菌落总数超标。菌落总数主要用来评价食品清洁度，反映食品在生产过程中是否符合卫生要求。卫生条件差，或者包装容器清洗消毒不到位，包装密封不严，储运条件控制不当都可能造成菌落总数超标。

6.小作坊进货查验能力较弱，也没有配置检验室。

（六）关于速冻面米食品纳入禁止性生产目录的说明。

速冻食品设备设施要求高，工艺复杂，小作坊难以控制安全风险，同时速冻食品并非本地传统特色食品，不符合《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》关于扶持生产本地传统、优质特色食品小作坊要求。

五、适用范围 

文件自2022年11月15日公布，30日后施行，范围为本市行政区域范围内。

六、解读单位及联系方式

解读机关：娄底市市场监督管理局

联系电话：食品生产安全监管科  0738-8622338