《娄底市市场监督管理局行政处罚程序实施细则》（以下称《实施细则》）于2022年4月13日，经娄底市市场监督管理局党组会议通过，特向娄底市人民政府报备，现就有关事项说明如下。

一、起草过程

本《实施细则》是在2021年《娄底市市场监督管理局行政处罚程序实施细则(试行)》的基础上修订而成。试行版的实施细则自2020年5月份开始着手调研起草，先后召开了综合行政执法支队研讨会、娄星区市场监督管理局研讨会、市局机关研讨会等3次大型研讨会，2021年3月8日经局长办公会议审定，以《娄底市市场监督管理局关于印发<娄底市市场监督管理局行政处罚程序实施细则(试行)>的通知》（娄市监发〔2021〕19号）文件正式施行。试行一年的过程中，对我局行政处罚工作起到了非常重要的指导和规范作用。试行版实施细则的主要上位法《行政处罚法》于2021年7月15日进行了修订，在程序和规则上有很大的修改，另一部上位法市场监督管理总局的《市场监督管理行政处罚程序规定》和《市场监督管理行政处罚听证办法》也随之进行了修订，导致试行版实施细则已经不能适应新的形势需要。2022年1月，政策法规科组织专人对试行版实施细则进行了修订，通过各种方式征求各方的意见，并召开了综合行政执法支队研讨会，法律顾问出具了《法律意见书》，最终形成了本《实施细则》。

二、起草目的

市场监管部门是一个整合多个行政执法单位的“执法航母”，在行政执法方面，每个执法单位在行政处罚程序方面，都有自己的法律规定和习惯做法。同时，市场监管部门有着庞大的法律体系，目前由市场监管理执行的法律有95部，法规147部，规章252部，在行政处罚程序方面，普遍存在着分散规定、重复规定等突出问题，有些规定还互相矛盾或规定不一致，这些问题，导致执法人员适法困难。本《实施细则》突出解决了这些问题，提高行政执法效率。

同时，本实施细则还规范了市场监督管理行政处罚各个环节中执法人员的责、权，理顺环节与环节的勾连，明确了综合行政执法支队、市局机关各科室、二级机构等单位之间的工作关系。

三、法律解读

（一）主要内容：本实施细则分成8章，一共72条，主要内容包括：总则（第一条至第四条）、案件线索管理（第五条至第十二条）、案件处理（第十三条至第三十条）、行政强制措施（第三十一条至第三十八条）、审核告知听证（第三十九条至第四十七条）、负责人集体讨论（第四十八条至五十六条）、结案送达归档追责（第五十七条至第六十九条）、附则（第七十条至第七十二条），所有内容，依据相关法律法规规章制订，没有相关法律法规规章规定的，依据相关法律法规规章的原则或授权制订，不与上位法相冲突。

1.采用“自然人”的概念。《行政处罚法》对主体的表述，用的是“公民”、法人和其他组织。对“公民”这个主体，《民法典》的表述为“自然人”，《电子商务法》使用的也是“自然人”。一般而言，公民指具有某一国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人；自然人是指具备民事权利能力的人，包括本国人、外国人和无国籍人。在市场监督管理活动当中，自然人比公民的表述更能体现在市场中从事经济活动的特征，更好地与法人或其他经济组织相对应。同时，也可以将外国人和无国籍人也囊括进来，更符合当前实际。所以，本《实施细则》没有采用“公民”这个表述概念，一概用“自然人”这个概念。

2.明确法制审核和案件审核的范围。依据市场监管总局2号令《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十条第三款“县级以上市场监督管理部门可以对第一款的法制审核案件范围作出具体规定”的规定，本《实施细则》第四十条规定了七种情形必须经法制审核，此七种情形之外的，进行案件审核。

3.明确负责人集体讨论的案件范围。依据市场监管总局2号令《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十条第二款的规定，本《实施细则》第四十八条规定了九种情形须提交负责人集体讨论会议决定，即七种须经法制审核的情形，另外增加了拟减轻处罚幅度达到该违法行为最低处罚额50%（包含本数）以上的案件和不能在立案之日起120日内作出处理决定需要再次延期办理的案件的情形。

4.明确处罚信息公示期限。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十八条规定“应当自该政府信息形成或者变更之日起二十个工作日内予以公开”，《湖南省实施<中华人民共和国政府信息公开条例>办法》第二十一条规定为十个工作日，《湖南省行政执法公示办法》第十五条规定为七个工作日。本《实施细则》第五十九条规定“具有一定社会影响的行政处罚决定，办案机构应当在作出处理决定后七个工作日内，依法向社会公开”。

5.明确在当事人提起行政复议和行政诉讼情形下申请人民法院强制执行的期限。对当事人逾期不履行行政处罚决定，办案机构决定申请人民法院强制执行的案件，办案机构应在提起行政复议或行政诉讼的期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。当事人提起行政复议的，办案机构应当在行政复议程序完成之日起三个月内申请人民法院强制执行。当事人提起行政诉讼的，办案机构应当在行政诉讼程序完成之日起二年内申请人民法院强制执行（第三十七条）。

6.明确不予处罚的情形。当事人确有违法行为，但属于《娄底市市场监管领域轻微违法行为不予行政处罚清单》规定范围，有依法不予处罚情形的，不予处罚（第五十八条）。

（二）理顺关系。

1.理顺业务科室、二级机构和办案机构之间的关系，根据“三定方案”，业务科室、二级机构除价格监管科外，不再承担行政处罚的职责，但业务科室、二级机构仍然承担市场监管的义务，业务科室、二级机构在市场监管中、在接受消费者投诉举报过程中发现的违法行为线索，要及时移交办案机构，办案机构对业务科室、二级机构移交的案件线索要进行处理并反馈；

2.理顺办案机构和法制/案件审核机构的关系。办案机构进行行政处罚的案件，在立案、采取行政强制措施、法制/案件审核、听证和告知等行政处罚环节中，都要与法制/案件审核机构进行法律事项沟通；

3.理顺价格监管科与政策法规科之间的关系。价格监管科除了日常监管外，还要承担行政处罚的职责，政策法规科承担价格监管科所有行政处罚案件的法制审核；

4.理顺政策法规科和执法监督科之间的关系。政策法规科与执法监督科是平行的业务关系，只有分工不同，没有领导与被领导的关系；

5.理顺局领导与办案机构、审核机构的关系。市场监管的主要负责人、分管法制工作和分管办案工作的负责人及其他负责人，在行政处罚的各个环节中，职责不同，权力不同，本实施细则一一进行了明确。

（三）统一文书格式。娄底市市场监管局由原市工商、市食药、市质监、市发改委中的价格、市知识产权、市商务粮食部分科室等单位组合而成，组合之前，各个单位在行政处罚中都有自己的文书格式，执法人员无所适从。本实施细则要求各单位在行政执法过程和日常监管过程中要统一文书格式，对需要用到的法律文书，严格按《湖南省市场监督管理行政处罚文书格式范本（试行）》（湘市监稽查〔2020〕73号文件）规定的格式范本填写，所用到的文书格式一共是68种，为了行文方便，政策法规科增加了《案件线索移交单》、《案件线索反馈单》和《负责人集体讨论案件会议议题提交单》3种文书。文书编号基本格式为“代字号+年份+顺序号”进行编制，并规定了市局机关和行政执法支队对常用的7种文书的统一编码方式。

（四）统一行政处罚程序。对案件线索管理，案件处理中的立案、调查取证、检验/检测/检定/检疫/鉴定、现场笔录、先行登记保存、中止调查、终止调查，案件调查终结报告，采取行政强制措施，审核和告知，结案送达归档追责等环节，根据《行政处罚法》、市场监管总局《市场监督管理行政处罚程序规定》等法律法规规章规定了统一程序，特别是修改了之前各个单位相关行政处罚程序规定中与市场监管总局《市场监督管理行政处罚程序规定》相冲突的规定，增加了下发特种设备安全监察指令、列入/撤销严重违法失信名单等程序。

四、本实施细则的特点和亮点

1.采用立法模式的法典化。

《实施细则》在框架上参照了法典式立法模式，按总则、案件线索管理、案件处理、行政强制措施、审核告知听证、负责人集体讨论、结案送达归档追责、附则八个部分书写，将《行政处罚法》、《行政强制法》、《市场监督管理行政处罚程序规定》《市场监督管理行政处罚听证实施细则》《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》《市场监督管理执法监督暂行规定》《湖南省行政程序规定》等法律法规规章中关于行政处罚程序的规定进行梳理，整合了除行政执法监督程序以外的市场监督管理行政处罚全套程序，并按执法流程依序规定，便于执法人员查找适用，有利于执法规范化。

2.加强法律法规规章的衔接性。

一是填补空白。《实施细则》增加了“案件线索管理”，明确了案件线索的八个来源渠道，规定业务科室发现案件线索后，不是一味的转交给办案机构，而是要首先对案件线索进行书面初审和现场初查，如果初查中通过行政指导、责令改正等监管措施，确定当事人改正违法行为，属于《娄底市市场监管领域不予行政处罚清单》范围的，可以不再作为案件线索移交。

二是增加列入严重违法失信人员名单的程序。与市场监管总局第44号令《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》相衔接，当事人对市场监督管理部门作出行政处罚、行政裁决等行政决定后，有履行能力但拒不履行、逃避执行等，严重影响市场监督管理部门公信力，按国家市场监管总局第44号令和湖南省市场监督管理局《关于贯彻落实<市场监督管理严重违法失信名单管理办法>等三个文件有关事项的通知》（湘市监办发〔2021〕101号）的规定，本实施细则增加了列入严重违法失信人员名单的程序。

三是明确了退款程序。国家市场监管总局对退款程序有两种选择，一种是在法制/案件审核环节后，在行政处罚告知中一并将拟责令退款，未退还部分将予以没收，以及将根据退还情况拟给予罚款等一系列不利后果一并告知当事人，当事人完成退款后，再视退款情况作出行政处罚。一种是本实施细则规定的程序，即在《案件调查终结报告》之前完成退款程序，由办案机构根据退款情况，提出处罚建议，与湖南省市场监督管理局行政处罚信息管理系统规定的程序吻合。

3.固化行政执法“三项制度”。

2020年8月6日，我局下发了娄市监34号文件《关于印发<娄底市市场监督管理局全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的工作方案>的通知》，对于我局行政执法效能、执法公信力和群众满意度的提升发挥了较好的作用。为了与“三项制度”有效衔接和操作便利，《实施细则》对“三项制度”相关规定进行了固化，规定“在首次向当事人或者当事人的委托代理人收集、调取证据的，应当主动出示执法证件，告知其享有陈述、申辩权以及申请回避的权利”（第十八条）；采取查封措施时，“应当对查封的场所、设施或者财物加封市场监管部门的封条，并进行拍照、摄像记录”（第三十一条）；规定“有下列情形之一的，应当在笔录中注明原因，并按照有关规定采取拍照、录音、录像等方式记录现场情况，必要时邀请第三方有关人员作为见证人。（一）当事人拒不到场或者因客观原因不在场的；（二）当事人拒绝接受调查的；（三）当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的。音像记录主要记录执法环节的发生时间、地点、环境、人物、过程、结果”（第三十六条）；规定了“具有一定社会影响的行政处罚决定，办案机构应当在作出处理决定后七个工作日内，依法向社会公开”（第五十九条）；明确了重大执法决定的法制审核原则和审核机构、审核内容、审核期限、审核意见处理的内容。

五、施行日期

本《实施细则》经娄底市市场监督管理局党组会议通过，由娄底市人民政府统一登记、统一编号、统一公布，于2022年4月19日施行。